Unédic: comment l'Etat entretient le déficit chronique de l'assurance chômage

Unédic: comment l'Etat entretient le déficit chronique de l'assurance chômage

Publié le :

Mardi 14 Février 2017 - 17:26

Mise à jour :

Mercredi 15 Février 2017 - 12:57
Les négociations de l'Unédic devraient reprendre avec l'annonce du Medef de son retour à la table des discussions interrompues depuis juin. L'assurance chômage reste endettée, et ce fardeau chronique est en partie alimenté par l'Etat. Jean-Yves Archer, spécialiste des finances publiques et dirigeant du cabinet Archer, décrypte en partenariat avec "FranceSoir" les menaces et l'opacité des comptes de l'Unédic.
©Philippe Huguen/AFP
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Jean-Yves Archer

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Suivant une toute récente déclaration unilatérale du Medef, il pourrait y avoir une reprise des négociations autour de l'Unédic. Négociations dont le début du round précédent remonte tout de même au 22 Février 2016.

L'opinion publique est largement avertie du lourd endettement que porte l'Unédic et des difficultés de gouvernance qu'engendre le paritarisme.

 

> Quid du paritarisme?

Sur ce point, la donne est en passe de connaître de profonds changements. Tant Emmanuel Macron explicitement que François Fillon ou Benoît Hamon: les candidats à la présidentielle sont en effet convaincus qu'il faut redéfinir le paritarisme voire le supprimer par l'étatisation de l'Unédic. Un thème aussi cher au fondateur d'En Marche! qu'à l'économiste Jean-Charles Simon (dirigeant de Facta).

La reprise des négociations sur l'assurance-chômage se déroulera donc dans un climat pré-électoral d'autant plus tendu que "tout compte fait", le paritarisme a un coût ici comme dans le cas criant de la gestion de la formation professionnelle récemment stigmatisée par un rapport de la Cour des comptes.

En mars 2016, la Cour s'est précisément alarmée de la montée de l'endettement de l'Unédic qui devrait atteindre plus de 35 milliards en 2018.

L'Unédic est lourdement endettée et peu aidée par la dynamique actuelle du chômage. A y regarder de plus près, il y a hélas des questions additionnelles de gestion qui se posent.

L'Unédic est d'évidence un maillon fondamental de notre société puisqu'il lui revient d'assurer l'existence et la pérennité du régime d'assurance chômage.

Or, il convient de constater que l'Etat n'est pas un allié simple pour l'Unédic.

 

> L'Etat responsable d'une large part du déficit chronique

Trois éléments émanant de décisions de l'Etat viennent obérer les résultats de l'Unédic:

1- Imputation des frais de fonctionnement de Pôle emploi à hauteur de 10% des contributions reçues, soit 3,19 milliards en 2014 et près de 88% du déficit total (soit près de 3,66 mlilliards d'euros). Se pose donc la question simple de la budgétisation des coûts de Pôle emploi voire même de sa privatisation partielle que de nombreuses voix réclament.

2- Le régime des intermittents du spectacle. Si une polémique existe autour des chiffres, le chiffre calculé par la Cour des Comptes est significatif: 1 milliard de solde négatif annuel auquel se greffe le coût des avantages spécifiques évalué à un peu plus de 300 millions par an. Là encore, qui posera un jour cette question: est-il normal qu'un régime assurantiel privé assure le bouclage de la politique culturelle d'un Etat trop dispendieux? Si les annexes 8 et 10 sont effectivement désormais insérées dans la loi Rebsamen du 17 Août 2015 ce qui sécurise théoriquement le régime visé, il n'en demeure pas moins que le Premier ministre a fait procéder à la nomination de trois experts chargés de réfléchir à des pistes alternatives de fonctionnement.

3- L'examen du contenu d'un référé de la Cour des comptes en date du 23 décembre 2015 rapporte "la question particulière soulevée par l'absence d'affiliation systématique des employeurs publics au titre de leurs effectifs non statutaires". Aucun chiffrage n'est mentionné... 

Au terme de ce rappel factuel, il est acquis que l'Unédic n'aurait quasiment pas de dettes si elle ne devait pas supporter les trois charges précitées. Voilà qui nuance le constat qui assimile le déficit à ampleur du chômage. C'est une fausse perception même si les variables demeurent liées.

 

> Les composantes de la gestion à risques

Conformément à l'article 2 de l'ANI (Accord du 17 Février 2012 relatif à la modernisation et au fonctionnement du paritarisme), l'Unédic est soumise à une "principe général de transparence" donc à un audit externe de fin de mandat.

Le "dossier de référence de la négociation au service d'un diagnostic partagé" cite les principaux extraits des conclusions des auditeurs légaux qui comportent "23 risques de la cartographie des risques 2014 de l'Unédic" qui ont été soumis, en date du 2 février 2015, au comité de direction de l'Unédic.

Le point 14 est ainsi libellé: "Difficulté pour l'Unédic à éclairer la négociation des partenaires sociaux".

Le point 23: "Non-respect des exigences nécessaires à la certification des comptes de l'Unédic". Pour un point en fin de liste, ce n'est pas un point négligeable. D'évidence.

En tant qu'ancien commissaire aux comptes, j'observe le sérieux de ces constats à valeur de griefs et j'en déduis que nous sommes donc confrontés à une gestion qui ne fournit pas d'assurance raisonnable sur les comptes de l'Unédic.

 

> Une dette non explicite et des hypothèses économiques optimistes

En février 2016, l'Unédic a revu à la baisse ses hypothèses macroéconomiques, notamment la croissance pour 2016 qu'elle a longtemps persisté à situer à 1,4% alors que bien des sources dignes de foi (publiques ou privées) se calent sur un chiffre entre 1 à 1,2%. Dans ces conditions, les projections de l'Unédic en matière de nombre de chômeurs en 2016 et 2017 deviennent vite sujettes à caution.

Le point 12 des auditeurs est d'ailleurs ainsi libellé: "Prévisions des équilibres techniques erronées ou peu fiables".

Par ailleurs, la soutenabilité de l'ensemble du régime d'assurance-chômage dépend des conditions de gestion de la dette qui dépasse –dès à présent- les 30 milliards.

Sur ce point, le dossier de référence est hélas allusif et n'éclaire pas le lecteur autrement que par trois planches visuelles. Rien ne mentionne la structure de la dette (pyramide d'échéances), la répartition de l'identité institutionnelle des créanciers et la décomposition des taux d'intérêt par principales tranches d'endettement.

Une "projection des charges financières à l'horizon 2018: scénarios de taux de l'Unédic et de la Direction générale du Trésor" révèle la divergence de vues entre un taux d'intérêt à 0,96% selon l'Unédic et 2,10% pour le Trésor.

Tout le sujet visé par la DGT est sans conteste la prime de risque liée à la qualité reconnue à l'émetteur ainsi que la récente remontée générale des taux d'intérêt.

Au demeurant, les rapports entre l'Etat et l'Unédic ne sont décidément pas simples puisque cette garantie d'emprunts se retrouve logée dans les engagements hors-bilan de l'Etat que peu mentionnent malgré leur niveau de 3.200 milliards d'euros. 

Au total, l'Unédic a une capacité de résilience plus significative que prévue. En effet, son compte d'exploitation (pour prendre une image claire) est positif en solde primaire avant les surcharges issues de la puissance publique: celle-là même qui a contribué à générer la dette boule de neige qu'elle garantit via son propre hors-bilan.

Le conseil d'administration du 26 juin 2015 a procédé au "suivi de l'avancement des actions suite à l'audit externe". Dommage que le "Dossier de référence" rédigé plus de sept mois après ne traite pas de ce suivi. Contrairement aux règles de la communication financière que supervise l'Autorité des marchés financiers (AMF) pour les entités faisant appel public à l'épargne.

Loin de ces points pourtant capitaux, les négociateurs vont tenter de s'entendre sur les paramètres habituellement à l'agenda: la limitation de l'assiette des contributions à quatre fois le plafond de la Sécurité sociale, le taux des contributions, la modulation des contributions. Ceci étant relié à trois paramètres connus: la durée d'affiliation requise, la durée maximale d'indemnisation et le mode de calcul de l'indemnisation (soit la valeur d'un point du taux général de remplacement).

Pour l'opinion, un point cristallisera l'attention à savoir la taxation sur les CDD dits contrats courts (mensuels, le plus souvent) dont l'hôtellerie et le commerce sont fortement utilisatrices. Le président de l'UIMM, Alexandre Saubot, qui est aussi président du pôle social du Medef récuse cette taxation au motif de la tenue du niveau du coût du travail.

Sur un plan de l'intérêt général, on ne saurait nier que ces contrats courts génèrent des surcoûts pour le régime de l'assurance-chômage… à voir, donc.

En revanche, le Medef a parfois l'art de glisser des sujets d'inégale importance dans les négociations Unédic. Ainsi, les ténors de l'avenue Bosquet dressent un réquisitoire sévère sur la prise en charge des travailleurs qui ont un emploi en Suisse. Actuellement, ceux-ci ne cotisent pas en France mais sont éligibles au régime de l'assurance-chômage suite à une convention franco-suisse.

Est-ce un sujet véritablement crucial? A voir.

Pour l'heure, le paritarisme sera peut-être un monument en péril en 2018 tandis que la croissance molle pour 2017 (1,3% source Banque de France) continuera d'alimenter certains segments du chômage de masse, donc du vrai défi de l'Unédic.

L'endettement de l'Unédic devrait atteindre 35 milliards d'euros en 2018.


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