Fonctionnaires : pourquoi les mesures proposées par Edouard Philippe auront très peu d'impact ?

Si le gouvernement Philippe a annoncé ses projets de réforme pour la fonction publique –l'incitation au départ et la hausse du nombre de contractuels– celles-ci, quoique répondant à de bonnes questions, n'auront guère de résultats. Les avantages de la fonction publique dans le contexte actuel sont incitatifs à une certaine stabilité pour les concernés. Jean-Yves Archer, spécialiste des finances publiques et dirigeant du cabinet Archer, analyse pour "France-Soir" les causes de ce probable coup d'épée dans l'eau.

Le gouvernement Philippe vient d'annoncer ses intentions de réformes pour ce qui concerne la fonction publique. Avant d'examiner ces futures réformes et d'évaluer leur bien-fondé, il est fondamental de rappeler trois points d'importance.

Tout d'abord, la masse salariale de l'Etat s'élève à plus de 270 milliards d'euros soit un montant supérieur aux recettes de TVA (195 miliards) et un montant légèrement inférieur au total des recettes fiscales nettes (290 milliards) de l'Etat. Autant dire que nous sommes face à un vrai sujet pour qui songe que 10% de la masse salariale pèse autant que 1,25 point de PIB soit plus du tiers de notre déficit annuel.

Puis, deuxième point-clef, il faut garder à l'esprit que la France compte 5,4 millions de fonctionnaires pour une population active totale (fonctionnaires inclus) de 29,2 millions en 2016, personnes à la recherche d'un emploi incluses. En simplifiant, on peut en déduire que 21 millions de personnes composent le secteur privé. Or, il est impératif de se souvenir qu'en 1995, au moment de l'entrée en fonction du président Chirac, la France comptait 1,1 million de fonctionnaires et agents publics en moins.  Peut-on sérieusement soutenir que la France était alors sous-administrée? L'évolution du nombre de fonctionnaires est bel et bien une problématique légitime à poser tant le clientélisme des élus a ouvert les portes de la fonction publique à des centaines de milliers de personnes.

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Troisième point, on traite souvent de la fonction publique de manière non détaillée alors que celle-ci ne représente pas du tout un bloc homogène soumis aux mêmes contraintes. La fonction publique hospitalière est un cas spécifique qui ne peut être assimilé à certaines directions d'administration centrale. Il est donc crucial de décliner une analyse plurielle et plurifactorielle quand on s'intéresse à la question sociétale de la place des fonctionnaires dans la France de 2018. Sur ce sujet, les travaux croisés et pondérés de sociologues, d'ergonomes et d'auditeurs sont manquants.

Des annonces du gouvernement, il faut retenir le futur recours étendu aux contractuels et parallèlement le recours à des plans de départs volontaires. Dans les deux cas, ces mesures procèdent du bon sens mais ne sont pas à la hauteur des enjeux. Au demeurant, le gouvernement Fillon avait déjà fait adopter, en 2008, le principe d'une indemnité de départ volontaire. Le départ volontaire pose une question de volontariat et une question de calcul de la retraite de celui ou celle qui viendrait à prendre une telle décision. Rappelons l'inégalité sans nom qui existe dans le cas du fonctionnaire qui voit ses droits calculés sur ses six derniers mois de carrière par opposition aux salariés du secteur privé dont les droits sont ouverts en fonction de leurs 25 meilleures années de carrière.

La lucidité conduit à constater que nombre de fonctionnaires changent d'échelon ou sont directement augmentés dans l'année précédant leur départ à la retraite. Détecter finement et encadrer cette dérive serait autrement plus bénéfique que de vouloir développer le nombre d'agents contractuels publics. Pour mémoire, ils sont 17% en France contre 85% en Suède où une réforme consistante de l'Etat a été conduite avec succès.

De la même manière, la notion de départ volontaire est presque un gadget tant il est vrai que bien peu d'agents publics auront matériellement intérêt à y recourir. Dans un contexte de chômage de masse et de stagnation du pouvoir d'achat, qui aura envie de perdre les avantages hérités de la fonction publique? Précisément, j'estime qu'il est requis de revisiter sérieusement le Statut général de la fonction publique et notamment celui de la catégorie A où des positions d'avantages qualifiables d'abusifs perdurent. Abus partiellement évoqués par Vincent Jauvert dans son dernier ouvrage soigneusement documenté.

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Les réformes Philippe vont jouer à la marge sur le nombre de fonctionnaires ou sur leurs liens contractuels. A l'inverse, dans ce plan pour une fonction publique modernisée, on ne voit trace d'un sujet non négligeable à savoir l'absentéisme. Le rétablissement du jour de carence (là encore inégalitaire et favorisé par rapport à la situation du privé) a un lien avec la lutte contre l'absentéisme. Mais que dire de plusieurs rapports de la Cour des comptes qui ont validé le point suivant: dans bien des collectivités locales et des agences périphériques de l'Etat, la durée moyenne du travail effectif est de 32 heures soit un chiffre annuel voisin de 1.535 heures. Partant de la base légale de 1607 heures annuelles, chacun est en capacité de mesurer le manque à gagner que la Cour jauge à hauteur de l'équivalent de 50.000 postes!

Après, sans verser dans des clichés, on ne peut nier que l'appétence au travail, le degré de motivation de certains fonctionnaires laissent à désirer et altèrent par conséquent leur productivité. C'est un sujet délicat car j'estime que le management des agents publics est trop souvent passéiste et n'est donc pas en mesure de stimuler leur ardeur. Si un subordonné est relâché, cela pose une question individuelle mais aussi un défi pour le supérieur.

Emmanuel Macron s'est engagé à supprimer, sur son quinquennat, 120.000 postes de fonctionnaires ce qui est infime (gain de 5 milliards) au regard des 280 milliards évoqués plus haut. Ce n'est donc pas par ce type de format que la France va relever ce défi. Il faut davantage faire confiance aux fonctionnaires, faciliter leur mobilité afin de permettre à l'Etat d'être plus agile, à l'heure de sa numérisation croissante.